Inovação na gestão pública

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Gestão estratégica, Inovação na gestão pública

Cidades: melhorar a produtividade do gasto possibilita entregar melhores serviços à população

O segredo de cidades que melhoram mesmo na crise

Estudo inédito da Macroplan mostra que situação fiscal dos municípios não é boa – mas isso não é justificativa para a piora dos serviços públicos

Para descobrir como está a qualidade de vida da população das cem maiores cidades brasileiras, que concentram 39% da população e 50% da riqueza produzida no país, a consultoria Macroplan criou um índice que leva em conta 15 indicadores de educação, saúde, segurança e saneamento básico. O estudo mostrou boas notícias. Entre 2006 e 2016, houve melhora em indicadores de saúde, educação e saneamento.

A má notícia é que o ritmo de melhora é lento. Por exemplo: mantendo a tendência dos últimos anos, universalizar o esgotamento sanitário vai levar cem anos. O estudo mostra que a situação fiscal dos municípios está longe de ser tranquila. Mas conclui que isso não é justificativa para impedir o avanço da qualidade dos serviços essenciais – como as melhores cidades mostram.

Entre 2010 e 2016, a receita do grupo dos 100 maiores municípios cresceu 13,6% (em termos reais, isto é, descontada a inflação do período), puxada pelas receitas tributárias, o que é uma boa notícia, dado que um dos problemas das cidades brasileiras é a dependência das transferências de recursos dos estados e governo federal. Mas as despesas avançaram num ritmo superior – crescimento real de 16,8%.

A alta dos custos foi puxada por gastos com pessoal. A despesa com funcionários da ativa subiu 24,4% e a com inativos e pensionistas, 56,5%. Como são despesas difíceis de serem cortadas, afinal não é possível demitir funcionários públicos nem reduzir os dispêndios com aposentados, só resta ao gestor apontar a tesoura para onde é mais fácil cortar – os investimentos, que caíram 16,4% no período.

A líder do ranking, pelo segundo ano consecutivo, é Maringá, cidade de 400 mil habitantes no interior do Paraná – e que também liderava em 2006. A receita tributária do município é 880 reais por habitante e o investimento per capita, 350 reais. São números menores do que os de Niterói, que tem o maior investimento por habitante, quase 780 reais e receita tributária per capita de quase 1.500 reais, mas ocupa a 38ª posição. Outro indicativo de que sair gastando não é sinônimo de sucesso: Campos dos Goitacazes (RJ) tem a maior despesa com prestação de serviços (5.400 reais), mas ocupa a 74ª posição no ranking.

A cidade paranaense não lidera nenhum das quatro áreas analisadas pela Macroplan e ganha pelo “conjunto da obra” – a melhor posição é o segundo lugar em saneamento e sustentabilidade, atrás de Santos (SP). Nesse item, a cidade tem como destaque ser uma das sete que universalizaram o acesso à rede de esgotos.

Maringá tem a terceira menor taxa de mortalidade por doenças crônicas não transmissíveis (224 por cem mil habitantes) e 17ª menor taxa de homicídios (10 mortes por cem mil habitantes). E em educação, os alunos da rede pública do Fundamental I tem a segunda melhor nota no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb).

O sucesso da cidade se deve ao trabalho em conjunto entre os setores público e privado. Maringá é uma das poucas cidades que nasceram planejadas e, ao contrário de outras, como Brasília, não cresceram de modo desordenado. A vocação para o trabalho em cooperativa também remonta à fundação da cidade. As áreas vendidas no entorno da cidade não tinham mais do que 10 alqueires, o que forçou os empresários e agricultores da cidade a se juntar. “Desde sua fundação Maringá sabe que, para se desenvolver, é preciso unir forças”, diz o prefeito da cidade Ulisses Maia.

O grande salto da cidade foi dado em 1996, com a fundação do Conselho de Desenvolvimento Econômico de Maringá (Codem), um braço da associação empresarial e comercial da cidade. Em períodos eleitorais, os candidatos a prefeito precisam adequar as propostas às diretrizes do Codem. “Os gestores públicos não podem criar políticas e projetos sem consultar o Codem”, diz o prefeito. “Tudo é discutido e cada ação é planejada e se insere num objetivo maior.” Em 2015, os integrantes do Codem contrataram, com recursos do próprio bolso, a consultoria PwC para um projeto ambicioso: o Masterplan 2047. “Nosso objetivo é tornar Maringá a melhor metrópole do interior do Brasil”, diz o presidente do Codem, José Roberto Mattos.

Um exemplo prático de como tudo funciona melhor quando o setor público senta para conversar com a iniciativa privada: para se recuperar de uma crise econômica no final da década de 90, com setores do agronegócio migrando para a região Centro-Oeste, o Codem viu uma oportunidade de desenvolvimento do setor de serviços qualificados, como saúde, educação e tecnologia da informação – um caminho diferente de muitas cidades, que sempre apostaram na atração de indústrias via incentivos tributários. Leia também: As cidades mais inteligentes do Brasil em 11 critérios 

Resultado: além de empregos e crescimento econômico, mais impostos para os caixas municipais. Segundo o sistema tributário brasileiro, o Imposto sobre Serviços (ISS) vai para os cofres municipais, ao contrário do (ICMS), que tem predominância estadual, ou outras contribuições, que vão para os cofres da União. Somente no primeiro semestre, o aumento da arrecadação via ISS no primeiro semestre foi de 21%, com previsão de R$ 180 milhões até o final do ano – 16% dos R$ 1,1 bilhão de receitas previstas.

Eficiência na cobrança

Obter receitas próprias, sem depender dos repasses dos estados e da União, é o principal desafio dos prefeitos das cidades brasileiras, segundo um estudo da Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan). Em 2016, 3.714 cidades brasileiras, 82% do total, não geraram nem 20% das receitas. Só em 136, pelo menos 40% da arrecadação vem de tributos municipais, como o ISS, o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto de Transmissão de Bens Imóveis (ITBI). O efeito disso é que, de acordo com o estudo, 86% dos municípios brasileiros estão em situação fiscal crítica. E, nesse quadro, o nível de investimentos atingiu o menor nível desde 2006 – 6,8% do orçamento das cidades destinados para esse fim.

“A melhor forma de aumentar as receitas próprias é melhorando a eficiência da cobrança dos impostos municipais”, diz Ana Dal Fabbro, gerente de projetos da Fundação Brava, uma ONG que tem como uma de suas atribuições melhorar a gestão fiscal dos municípios. Um dos projetos da Brava é o Otimiza, uma ferramenta online que permite comparar quando uma cidade arrecada de impostos na comparação com outras do mesmo nível de desenvolvimento.

“Se um município consegue arrecadar menos com IPTU do que outro com o mesmo perfil, é sinal de que algo está errado”, diz Dal Fabbro. Macapá (AP), que ocupa a 99ª posição no ranking da Macrolan, poderia arrecadar quase R$ 13 milhões a mais com IPTU – mais do que os quase R$ 9 milhões arrecadado em 2016.

Mudar o perfil de arrecadação de um município não é tarefa simples. “A situação fiscal é complexa e não será resolvida rapidamente”, diz Gláucio Neves, sócio da Macroplan. Nessa situação, é preciso melhorar a produtividade do gasto, ou seja, gastar melhor e entregar melhores serviços à população. A educação é uma das melhores áreas em que gastar mais não garante resultados. Segundo a Macroplan, Porto Alegre foi a cidade com maior gasto por aluno em 2015, 16.681 reais, mas entrega 77° maior nota no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) entre os cem municípios analisados (4,8). Do outro lado, está Joinville (SC), que gastou 4.798 reais por aluno e atingiu 6,9 no Ideb, a terceira melhor. Enquanto a capital gaúcha gastou 3.475 reais por ponto, a cidade catarinense despendeu 695 reais.

Segundo o secretário de Educação de Joinville, Roque Mattei, o bom desempenho no Ideb se deve a investimentos na construção de novas escolas e em tecnologia, como distribuição de tablets para os alunos, lousa digital e internet rápida nas escolas. “Mas o diferencial é o que se consegue fazer sem dinheiro”, diz. Mattei diz que as escolas da cidade podem escolher entre 56 projetos que ajudam a melhorar o desempenho escolar e não custam um centavo à prefeitura. Entre eles, educação financeira, curso de oratória, além de aulas de música e dança. “Contamos com muito trabalho voluntário e doações de empresários locais.”

O projeto mais recente tampouco dependeu de quantias vultosas. Trata-se do “Segredo de Singapura para o Sucesso de Matemática e Ciências.” Em março, a cidade recebeu dois professores de Singapura para treinar 40 professores na metodologia de ensino que fez da pequena ilha do sul da Ásia um destaque educacional global – e que foi fundamental para o salto no PIB per capita de 3400 dólares na década de 60 para 55 mil dólares no ano passado.

O objetivo é incentivar o gosto dos alunos por ciência e matemática deixando de lado as aulas focadas na memorização de conteúdo em favor de maior participação dos alunos. “Queremos desenvolver autonomia, curiosidade e criatividade dos alunos”, diz Mattei, que é vice-presidente nacional da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime). Segundo ele, a escola da cidade mais pobre do país pode copiar a metodologia. “Basta ter professores treinados e materiais como caixas, copos plásticos e canudos para o desenvolvimento das atividades.”

Mesmo áreas que não são vistas como de responsabilidade das prefeituras, como segurança pública, se beneficiam quando os gestores municipais arregaçam as mangas. Como Diadema. O município da Grande São Paulo avançou 31 posições entre 2006 e 2016 no ranking da Macroplan para segurança e está na 14ª posição. Segundo Daniel Cerqueira, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e conselheiro do Fórum de Segurança Pública, Diadema foi um dos primeiros municípios a criar políticas na área de segurança pública. Em 2002, a Câmara de Vereadores aprovou a Lei de Fechamento de Bares, que obriga esses estabelecimentos a fechar as portas às 23 horas.

Os resultados apareceram: Em 1999, Diadema era conhecida como a cidade mais violenta do país, com taxa de 105 por cem mil habitantes. Em 2016, caiu para 8,29. “A lei foi criada a partir de um trabalho de inteligência que descobriu que boa parte dos crimes ocorria próximo a bares e depois das 23 horas”, diz Cerqueira.

A Lei Seca de Diadema só deu certo porque atacava um problema previamente identificado. Em outra cidade, ou em outro momento, o remédio poderia ser outro. Por isso, as políticas públicas precisam ser precedidas de estudo de caso, diagnóstico e planejamento. “Num cenário de restrição fiscal, o gestor público não pode contar com chance de erros ou achismos”, diz Neves, da Macroplan. Em Maringá, as políticas criadas pelo Codem e pelos gestores públicos são fiscalizadas pelo Observatório Social, formado por voluntários de diversas áreas. “Polícias que demandam gastos públicos precisam ser fiscalizadas e ter sua efetividade medida”, diz o prefeito. Com zelo pela coisa pública, a gestão melhora, os resultados aparecem – e a população agradece.

Os melhores e os piores exemplos para o país

Um estudo da consultoria Macroplan identificou os municípios que entregam os melhores serviços para a população. Veja os destaques

Os cinco melhores

Maringá (PR)
Piracicaba (SP)
São José do Rio Preto (SP)
Jundiaí (SP)
São José dos Campos (SP)

Os cinco piores

96° Porto Velho (RO)
97° Belém (PA)
98° Belford Roxo (RJ)
99° Macapá (AP)
100° Ananindeua (PA)

Os 5 melhores em educação

Matrículas em creche sobre o total de crianças de 0 a 3 anos

(em %)

Piracicaba 59
Santos 56,5
São José do Rio Preto 55
Jundiaí 43,5
Joinville 36
Média 100+ 29,5

Matrículas na pré-escola sobre o total de crianças de 4 e 5 anos

(em %)

Piracicaba 100
São José do Rio Preto 100
Jundiaí 100
Santos 100
Joinville 96
Média 100+ 84,5

Nota do Ideb Ensino Fundamental I

Joinville 6,9
Jundiaí 6,8
São José do Rio Preto 6,7
Piracicaba 6,6
Santos 6,1
Média 100+ 5,6

Os 5 melhores em saúde

Taxa de mortalidade infantil

(por mil nascidos vivos)

Joinville 5
Florianópolis 6
Blumenau 7
Maringá 8
Palmas 11
Média 100+ 12

Taxa de mortalidade prematura por doenças crônicas não transmissíveis

(por cem mil habitantes de 30 a 69 anos)

Palmas 179
Maringá 226
Blumenau 227
Florianópolis 247
Joinville 261
Média 100+ 319

Cobertura atenção básica

(em %)

Florianópolis 100
Blumenau 99
Maringá 86
Palmas 85
Joinville 62
Média 100+ 59

Os 5 melhores em segurança

Taxa de homicídios

(por cem mil habitantes)

São Bernardo do Campo 4,5
Santos 6
Mauá 7
Santo André 10
São Paulo 10
Média 100+ 32

Taxa mortes no trânsito

(por cem mil habitantes)

Mauá 5,5
Santos 8,5
São Paulo 9
Santo André 9,5
São Bernardo do Campo 9,5
Média 100+ 13

Os 5 melhores em saneamento e sustentabilidade

Índice de esgoto tratado

(em % à água consumida)

Limeira 100
Maringá 99
Franca 98
Santos 98
Cascavel 95
Média 100+ 53

Cobertura de coleta de lixo

(em % da população)

Santos 100
Cascavel 99
Franca 98
Maringá 98
Limeira 97
Média 100+ 98

Fonte: Macroplan “Desafios da Gestão Municipal 2018”

Inovação na gestão pública

O desenvolvimento de longo prazo é obtido através de uma construção social e exige planejamento e execução disciplinada

Em entrevista à TV Ceará sobre o plano de desenvolvimento do Estado para os próximos 30 anos, o diretor da Macroplan, Glaucio Neves, e o pesquisador Rivadávia Neto, analisam inovações de gestão e inovações sociais que realmente possam gerar resultados positivos para a população. Glaucio Neves destaca a importâancia de se buscar inspiração em ‘benchmarks’ internacionais, mas que precisam ser “traduzidos” para o contexto brasileiro.
Assista aqui a entrevista completa do Programa ‘Tendências – Ceará 2050’

Inovação na gestão pública

Para alcançar o desenvolvimento integrado da região central, seis Estados e o Distrito Federal atuam em consórcio que equivale a um PIB de R$679,7 bilhões.

Do Valor Econômico Especial – Brasil Central 

Aliança para crescer – neste jogo todos ganham

Tem sido recorrente no Brasil a batalha entre os Estados, tanto para conseguir mais recursos na divisão do bolo tributário nacional como para atrair investimentos via incentivos fiscais. Este seria apenas o retrto de um cenário desanimador não fossem iniciativas que começam a buscar soluções conjuntas para que todos possam sair ganhando. Uma delas, que reúne Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Tocantins, Maranhão, Rondônia e o Distrito Federal, aponta para a criação de um modelo de desenvolvimento regional “que não tem como base de sustentação apenas políticas de incentivos fiscais, mas que leva em consideração vantagens comparativas e a promoção da competititvidade na região”, como define Leonardo Jayme de Arimatea, secretário-executivo da entidade representativa desse grupo de Estados, que passou a ser conhecida como Consórcio Brasil Central (BrC).

Lançado oficialmente em julho de 2015, em Goiânia (GO), e presidido até o ano passado pelo governador de Goiás, marconi Perillo, o BrC opera com o orçamento próprio, aprovado por seu conselho de administração, formado pelos secretários estaduais de Planejamento, e pela assembleia geral de governadores, conforme explica a diretora de planejamento e de protfólio de projetos do consórcio, Gilsa Costa. Neste ano, terá disponíveis, em princípio, R$14,5 milhões. A entidade poderá, idealmente, pensar políticas de desenvolvimento regional, em articulação com o setor privado, sem precisar ‘passar o pires’ em Brasília.

As cartas colocadas na mesa podem garantir uma mão vitoriosa nesse jogo de ganha-ganha. A região abriga 12,6% da população brasileira, num total aproximado de 26,2 milhões de habitantes distribuídos por 2,5 milhões de quilômetros quadrados, e responde por 11,8% do Produto Interno Bruto (PIB) do país. Se fosse um único Estado, seria a segundamaior economia regional, com PIB de R$679,7 bilhões, atrás apenas de São Paulo, que concentra 32,4% do produto brasileiro.

A renda da família, retratada pela massa real de rendimentos aferida pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNADC), do Instituto Brasileir de Geografia e Estatística (IBGE), atingiu R$ 23 bilhões no ano passado, na soma dos seis Estados e Distrito Federal. O valor correponde a 12,2% da massa de rendimentos de todo o país, perdendo apenas para São Paulo, com praticamente R$ 60,1 bilhões e participação de 31% no total.

Os resultados que o BrC começa a apresentar ainda na forma de projetos, mas com metas definidas, são fruto de um trabalho que começou sob inspiração do então ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos, Roberto Mangabeira Unger, que deixaria o cargo em setembro de 2015, sete meses após tomar posse no cargo.

O consórcio pretende ser uma “inovação institucional na gestão pública”, destinada a promover a competitividade regional, afirma Arimatea. Segundo ele, trata-se da “primeira associação horizontal entre Estados no brasil, com foco no desenvolvimento regional integrado, seguindo uma evolução percebida e reconhecida em países da Europa e nos Estados Unidos”. Todo o trabalho do BrC conta com o suporte da consultoria Macroplan.

A previsão orçamentária, com recursos rateados entre governo, assegura certa autonomia ao consórcio. Além de financiar projetos na área de infraestrutura, uma das restrições enfrentadas pela região, o BrC poderá realizar parcerias público-privadas para a execução das obras.

A união entre os Estados também gera ganhos de escala. Reduz o custo de investimentos em áreas críticas que, isoladamente, cada Estado teria maior dificuldade de atender, dadas restrições de natureza orçamentária, financeira, gerencial ou de recursos humanos.

Nos primeiros dois anos desde sua criação, o BrC consolidou sua estrutura e desenvolveu um conjunto ambicioso de 15 projetos prioritários, que começaram a sair do forno a partir de meados do ano passado. “O objetivo agora é entregar resultados e dar início a diversas ações para o desenvolvimento regional integrado e melhoria da qualidade de vida na região”, diz Arimatea.

Desde outubro de 2017, o consórcio trabalho em um projeto de “unificação” das exportações, dividido em dois eixos. O primeiro deles pretende definir estratégias para a promoção de produtos não tradicionais, com o propósito de diversificar as vendas externas.

A fase atual do projeto é de mapeamento das barreiras à exportação de dez grupos de produtos (ver quadro). Esse processo deverá ser concluído até junho próximo, já com a apresentação, pelo consórcio, de planos de ação para a execução da estratégia desenhada.

O segundo eixo, mais ambicioso, destina-se a definir uma agenda internacional para o bloco, com foco comercial, nas relações entre comércio e meio ambiente e ainda na elaboração de mecanismos de monitoramento das negociações internacionais. A ideia, segundo Gustavo Morelli, diretor da Macroplan, é influenciar a agenda dos ministérios das Relações Exteriores e da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (Mdic) como forma de incluir os interesses comerciais da região na pauta internacional do governo brasileiro.

O estudo “Agenda Internacional do Brasil Central”, desenvolvido pela Macroplan e pelo Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento (Cindes), foi entregue ao Itamaraty durante a solenidade de transmissão da presidência do consórcio para o governador Pedro Taques, do mato Grosso.

Na visão de Arimatea, a melhoria nas condições de acesso a mercados externos para os produtos de interesse do BrC “passa, necessariamente, pelas negociações comerciais”. Segundo ele, a baixa inserção do Brasil na rede de acordos preferenciais de comércio “deixa os exportadores atuais e potenciais da região em condições desfavoráveis de acesso aos grandes mercados externos frene a seus principais competidores”.

A contribuição da região para a composição da balança comercial, reforça Morelli, não pode ser desprezada. “A região exporta o dobro do que importa”. Na média de 2016 e 2017, as exportações do agronegócio responderam por 88,6% das vendas totais ao exterior, em um dos fatores que aproximam as economias do bloco.

Para reduzir as disparidades entre os Estados da região, o plano é integrar recursos para enfrentar desafios comuns nas áreas de segurança, educação e saúde. Na última assembleia gera do consórcio, realizada em Brasília, em dezembro, os governadores selecionaram metas específicas para cada uma daquelas áreas, envolvendo 263 dos 875 municípios da região, e firmaram ordem de serviço que deverá permitir a compra em conjunto de medicamentos de alto custo, o que deverá abrir espaço para aquisições a preços mais baixos.

Entre as metas estabelecidas para o projeto, o consórcio pretende concentrar esforços na redução da taxa de homicídios de 35,6 para 23,5 assassinatos a cada grupo de 100 mil habitantes até 2022, considerando-se a média brasileira de 28,9 mortes atualmente. A mortalidade infantil, no mesmo período, deverá ser reduzida de 13,5 para 9,7 mortes a cada mil nascidos vivos. Na educação, os objetivos incluem maior acesso de crianças de 4 a 5 anos à pré-escola, elevando esse indicador de 85,4% na média da região, para 98%, e a melhora do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) na primeira fase do ensino fundamental, de 5,1 para 6, até 2021.

Além da melhoria dos indicadores sociais básicos, o projeto deverá disseminar práticas e preparar equipes para a execução de políticas. Em março e abril, a Macroplan vai coordenar quatro oficinas de trabalhos com especialistas e participação da equipe do BrC para definir o portfólio de iniciativas para atingir as metas. O lançamento do projeto está previsto para maio, quando deverão ser assinados os protocolos de intenções com os municípios.

Na área tributária, uma equipe de auditores fiscais dos governos realizou ensaios para harmonizar alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e medir os efeitos sobre a arrecadação. “O processo de simplificação tributária é um dos principais desafios a ser enfrentado dado a complexidade desse trabalho”, afirma Arimatea.

A equipe deverá entregar, neste ano, aos governadores um estudo detalhado sobre os impactos econômicos da harmonização pretendida. A implantação, caso seja aprovada, exigirá a aprovação pelas Assembleias Legislativas de mudanças na legislação tributária em cada Estado e no Distrito Federal.

Em outra frente, a partir de abril, a Macroplan iniciará estudos econômicos, financeiros e de governança para a criação de um mercado comum na região. O trabalho levantará a matriz comercial dos Estados, o volume das transações comerciais e sua relevância para a economia regional, carga tributária e mercado de trabalho.

A correção de deficiências históricas na infraestrutura logística no Brasil Central será decisiva na estratégia para agregar competitividade às exportações regionais. Para Morelli, a articulação entre os governos regionais deverá mudar “o patamar da interlocução com o governo federal, com a região ganhando musculatura nesse diálogo até para liderar parcerias público-privadas de seu interesse na área da infraestrutura”.

Por enquanto, a iniciativa privada tem liderado o investimento em projetos logísticos na região, especialmente no conjunto de projetos que tem dado nova relevância para o Arco Norte.

No ano passado, segundo Daniel latorraca, superintendente do Instituto Mato-Grossense de Economia Agropecuária (Imea), os portos da chamada saída norte, alternativa que vai se consolidando pprincipalmente para Mato grosso, recepcionaram praticamente 42,5% da soja e 35% do milho exportados pelo Estado. Essa  participação havia sido de quase 20% e pouco mais de 7% em 2010, pela ordem.

Edeon Vaz Ferreira, do Movimento Pró-Logística, projeta uma capacidade operacional para o Arco Norge ligeiramente acima de 80 milhões de toneladas, a ser completada entre os anos de 2025 e 2030, com investimentos previstos para os terminais de Itaqui e Ponta da Madeira, no Maranhão, Vila do Conde, Barcarena e Outeiro, no Pará, e ainda em Itacoatiara, no Amazonas.

Esses projetos , alguns já em andamento, deverão reforçar os eixos logísticos formados pelas BRs158 e 163 e pelas hidrovias dos rios Tapajós e Madeira.